应急避难场所建设

应急避难场所建设方案

摘要:自然灾害多发频发重发是我国现阶段基本国情之一。据统计年鉴，新世纪以来我国大陆发生5.0级以上地震248次并造成人员伤亡达4.98×105人次，近10年城镇化进程加速，因地质、气象等自然灾害所致受灾人口累计超31.95×108人次。为应对日益严峻的自然灾害防治形势，党中央相继提出“总体国家安全观”、“两个坚持、三个转变”、“底线思维”等防灾减灾救灾相关思想论断，大力推动自然灾害防治体系与防治能力现代化建设，以防范化解综合灾害风险，有效处置灾害事故。

关键词:应急避难场所；规范化建设；管理运营；问题分析；提升对策

引言

防灾减灾设施一直是我国重要的规划建设内容之一，可通过设置安全楼、安全台等发挥防洪减灾作用，通过设置“防震棚”等实现震后避难。唐山大地震后设置“防震棚”是新中国成立以来最大规模的应急避难活动，2003年建成的北京元大都应急避难场所是我国21世纪第一个对标国际要求的以防范地震为主的应急避难场所。2008年汶川地震发生后，应急避难场所进入快速发展期。2018年机构改革后，新组建的应急管理部承担了推动应急避难设施建设的职责，其他相关部门协同配合，全国应急避难场所建设进入了新的发展阶段。

1建设背景

避难场所作为重要的应急资源和防灾避险手段，贯穿于预防救援救灾的全过程，涉及人民群众切身利益。在重大灾害事故防范准备、抢险救援、过渡安置过程中，发挥转移避险、安置受灾群众、稳定社会的重要作用。但是，在党和国家机构改革前，全国应急避难场所一直处于各地、有关部门和行业分散建设、松散管理的状态。因此，亟需加强全国应急避难场所的建设和管理，推动应急避难场所的信息化建设和高质量发展。进一步促进各地应急避难场所信息化建设，可以提升全国应急避难场所管理的整体工作水平。

2城市应急避难场所建设与管理现状与问题

2.1重专项，轻统筹，应对灾种与功能类型综合性不强

地震灾害作为我国避难场所建设管理主要应对灾种之一，通常强调以室外疏散为主；而据“因地制宜”原则，华南与东南地区台风、洪涝气象灾害防御所需避难功能设计则倾向室内避难，二者均与多灾种避难要求相矛盾。因而，新形势下自然灾害全灾种综合应对，需加强具有一定规模、高设防水准室内避难场所建设，而现阶段各地仍以室外公园、绿地、广场等避难场所为主。此外，因避难场所类型与建设管理实践历程不一，各地专项、自建与未达标避难场所改建、核准过程缺乏统筹性，易导致多头重复建设、资源浪费，凸显出专项规划缺失所致避难场所等级与嵌套性功能定位不清的缺陷。

2.2建设标准不统一，各地执行差异较大

目前各地的标准名称不同、种类繁多、内容重复交叉、多头管理。现行39个国家、行业及地方标准间相互协调和衔接性较差，缺少标准体系的指导，标准中相关指标各不相同，实际指导性不强。由于缺少强制性，监管不到位，不同地方在标准执行上有明显差异，有些避难场所只是立了标牌，实际上与普通公园无异，防灾避险功能徒有虚名。应急避难场所的标准化建设工作亟需进一步加强。

2.3重体量，轻标准，设施配置与服务能力完备性不高

避难场所实践工作不同阶段专项任务均对应有专项或综合规范标准，其中避难场所等级规模与数量等体量指标被视为应急准备能力的显性表征。现阶段“自然灾害风险普查”、“韧性城乡”等专项工作推进各地避难场所建设体量，但存在“重体量、轻标准”问题。据典型城市台账记录报备的964个应急避难场所中，仅631个避难场所经过地震、民防、教委、应急等部门认定了类型与避难规模，而无核准信息比例达34.54%，其中应急部门公布专业部门核准场所仅占17.43%。经文献梳理并对照标准，避难场所规范性方面主要存在规划缺位、责任区不明确、人均有效避难面积与疏散距离等不达标、配套设施与相应等级配置不符、应急交通设计保障性级别不够、运营管理主体不明确与运行管理办法缺失等问题。

3城市应急避难场所建设策略

3.1运维保障

为保障系统推广应用工作顺利开展，国家减灾中心制定了相关的操作培训计划、管理维护计划和信息填报计划。目前，系统操作培训和应急系统管理员逐级授权工作已基本完成，同时建立分级保障机制、用户服务机制、质量控制机制和运行维护机制，确保系统推广运行工作有序进行。

3.2加快构建全国应急避难场所体系，推动综合型、室内型和乡村级避难场所设计建设

在“全灾种、大应急”任务要求指引下，大力发展综合型应急避难场所，协调推进室内、室外两类应急避难场所建设，加快农村应急避难场所建设，推动实施全国应急避难场所新体系。科学设计应急避难场所功能和应急设施，制定实施应急避难场所分类分级建设标准，结合应急避难场所管理和避灾的实际需要，可依据管理权责将应急避难场所分为省级、市级、区（县）级、乡镇（街道）级和村（社区）级，同时综合避难场所的多维因素进行分类，基于避难时长分为紧急、短期、长期和特定应急避难场所，基于灾害类型分为自然灾害类、事故灾难类、公共卫生事件类和社会安全事件类四类应急避难场所，基于空间类型分为室内和室外两类应急避难场所，基于总体功能定位分为综合型和单一型应急避难场所。

3.3注重基层基础，推动行政村（社区）应急避难场所建设标准化

为进一步提升基层应急管理能力，在深入调研基础上，创新开展行政村（社区）防灾减灾救灾能力“十个有”（有组织体系、有大喇叭、有警报器、有避难场所、有风险地图、有明白卡、有应急值守、有应急照明、有小册子、有宣传栏）建设，把应急避难场所建设统筹到行政村（社区）防灾减灾救灾工作中，一体推进。规范了行政村（社区）应急避难场所的基本要求、物资储备、功能分布、基本设施、指引标志、疏散路径各要素，统一建设模板及标准。行政村（社区）按照“以人为本、安全可靠、平灾结合、就近避难”的原则，对照省级标准规范，综合利用村(居)委会办公场所、文化活动中心、学校、广场、体育馆、公园、绿地、露天停车场等地势较高、结构稳固的场所，因地制宜设置避难场所，基层应急避难场所标准化水平进一步提升。

3.4制定出台国家层面应急避难场所建设政策性指导意见

进一步完善统筹性指导，对避难场所建设的指导思想、基本原则、发展目标、主要任务，以及规划、建设和管理等方面有关部门职责分工、基本要求和保障措施等进行明确，建立完善应急避难场所建设管理运维工作机制，强化对各地避难场所建设管理的监督指导。

4   建设要求

4.1   基本要求

4.1.1   避灾安置场所的抗震设防应符合 GB18306、GB50011和GB50223 的相关要求。

4.1.2   避灾安置场所建筑设计防火规范应符合 GB50016 相关要求。

4.1.3 避灾安置场所主体建筑宜采用钢筋混凝土结构，采用现浇钢筋混凝土楼(屋)盖。台风多发地区的避灾安置场所，屋盖应采取措施与相邻构件可靠连接，屋顶不应设置天窗。

4.1.4   避灾安置场所分为县(市、区)、乡镇(街道)和村(社区)三级，可以新建确认、改造、修缮等方式建设， 可利用以下公共资源：

——县(市、区) 级避灾安置中心可利用人防疏散基地、体育馆、影剧院、会场、学校和社会福利 院等公共建筑物和公园、广场、绿地等公共场所进行建设；

——乡镇(街道) 级避灾安置中心可利用乡镇敬老院、文化中心、学校等符合避灾要求的公共设施 进行建设；

——村(社区)级避灾安置点可利用社区服务中心、老年活动中心、居家养老照料中心、文化礼堂、党群服务中心及中小学校等公共设施进行建设。

4.1.5   选择已有公共建筑物设立为避灾安置场所时，使用单位应做好场所房屋质量安全鉴定工作，必要时应进行加固。乡镇(街道)、村级避灾安置点建设应符合 DB33/1066的要求。

4.1.6   避灾安置场所应定期做好安全评估工作：

——每年汛前应对避灾安置场所进行安全检查，每隔2年―3年应委托有资质的专业机构对避灾安 置场所的安全性进行评估和鉴定。

——避灾安置场所若使用教育用房、医疗卫生用房、文化场馆、体育场馆、养老服务用房、交通站场、商场等公共建筑，应在其实际使用年限达到设计使用年限三分之二的当年委托房屋安全鉴定；

——若避灾安置场所使用建筑未通过安全鉴定，应协调该建筑的使用单位和产权单位进行房屋修缮，或更换使用建筑。

4.2   建设规模

4.2.1   避灾安置场所其建设规模由容纳受灾群众所需的建筑面积确定。

4.2.2   避灾安置场所建设规模见表 1。测定避灾安置场所建设规模(规划安置人口数、建筑面积等) 可参考以下标准：以服务责任区范围内的常住人口为基准核定，规划安置人口数不宜低于常住人口数的10%，人均有效避灾面积不宜低于3m2。

表1   避灾安置场所规模分类表

4.3   功能设置

4.3.1   避灾安置场所应兼顾平时使用和灾时避灾、救灾、临时指挥的功能。

4.3.2   避灾安置场所宜分设男女休息室、特殊人员休息室、管理人员办公室、救灾物资储备室、厨房间和卫生间(必要时也可采用移动式简易厕所替代) ，宜设置医疗室。男、女休息室在灾时可根据实际情况以家庭或性别进行区分安置。卫生间不应独立于主体建筑外。各类功能分区构成按表 2。

表2   避灾安置场所各类功能分区构成详表

表 2   避灾安置场所各类功能分区构成详表(续)

4.4   设施配置

4.4.1   避灾安置场所设施配置应符合如下要求：

——避灾安置场所应有与场所规模相匹配的物资仓储设施，供存放救灾物资；

——避灾安置场所应有完善的给水、照明、通讯设施，宜设置应急灯和净水器；

——避灾安置场所应在保护转移安置人员个人隐私的基础上配置至少1个视频监控设备，首选安装在公共活动区域，场所主要出入口通道、登记处，场所物资储备室，场所外全景等区域；视频监控相关要求和设备参数按附录 A；

——淋浴设施设置宜区分男女，可设置于场所卫生间等区域；淋浴设施使用时段应在场所管理制度中明确；

——乡镇级以上避灾安置中心宜配置指挥通信、发电、医疗急救等设备。

4.4.2   各类设施配置按表 3。

表3   避灾安置场所内各类设施配置

表 3   避灾安置场所内各类设施配置(续)

5   物资储备要求

5.1 基本要求

5.1.1   避灾安置场所内救灾物资储备应合理确定储备种类和数量，建立和完善救灾物资储备体系，满足灾害救助和应急指挥所需物资的储备和管理需要。

5.1.2   避灾安置场所内救灾物资使用情况的监督检查应参照《河南省救灾物资储备管理办法》要求。

5.1.3   应建立救灾物资储备管理制度，包括物资台账和管理经费会计账等内容。救灾物资入库、保管、使用应有完备的凭证手续。

5.2 储备要求

5.2.1   救灾物资分为生活类和食品类二类。救灾物资的种类与数量应根据沿海、山区和其他地区的不同情况储备，实施差异化管理。

5.2.2   避灾安置场所内救灾物资应实行封闭式管理，设立专门房间存放，专人负责。存放场所应避光、通风良好，有防火、防盗、防潮、防鼠、防污染等措施。

5.2.3   储备物资应分类存放，码放整齐，留有通道，严禁接触酸、碱、油脂、氧化剂和有机溶剂等。

5.2.4   应保障储备物资质量合格，食品类物资在保质期内、无损坏变质。

5.2.5   应保障储备物资账物相符，定期盘库，及时补充。

5.2.6   储备物资的维护应按照 GB/T24439中的规定执行。

5.3 品种要求

5.3.1   生活类救灾物资

生活类救灾物资储备种类包括洗漱用品、餐具、床铺和其他必要用品。各类避灾安置场所生活类救 灾物资储备配置见表4，救灾物资质量要求、报废期限参照应急管理部、省应急管理厅相关文件执行。应急生活包内容按附录B,应急生活包外包装应标注产品名称、生产日期等信息。

表4   生活类救灾物资储备配置

5.3.2   食品类救灾物资

食品类救灾物资应储备饼干、方便面等方便食品和饮用水，宜增加储备大米、食用油等。避灾安置场所内有厨房等配套设施或有协议储备，保证在2小时内供应食品类救灾物资，可不储备方便食品。

5.4 数量要求

5.4.1   避灾安置场所内救灾物资储备的数量应根据规划设计可安置人数确定。

5.4.2   避灾安置场所内生活类救灾物资储备的数量应符合以下要求：

——沿海易灾地区的避灾安置场所，应按照规划安置人数的50%储备；

——交通运输不便、易灾的山区避灾安置场所，应按照规划安置人数的40%储备；——其他避灾安置场所，应按照规划安置人数的20%储备。

5.4.3   食品类救灾物资储备量按每人每日所需数量计算。避灾安置场所内方便食品和饮用水储备的数量应符合以下要求：

——沿海易灾地区的避灾安置场所，应按照规划安置人数每日所需数量的50%储备；

——交通运输不便、易灾的山区避灾安置场所，应按照规划安置人数每日所需数量的40%储备；——其他避灾安置场所，应按照规划安置人数每日所需数量的20%储备。

6   管理要求

6.1   基本要求

6.1.1   避灾安置场所实行属地管理，场所的建设与管理应参照《河南省人民政府办公厅关于加强避灾安置场所规范化建设的意见》《中共河南省委办公厅 河南省人民政府办公厅关于印发〈河南省应急管理厅职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》等有关规定要求，产权单位协助配合日常维护管理。

6.1.2   避灾安置场所权属单位应做好避灾安置场所管理工作，签订避灾安置场所管理使用协议，指定专人配合做好避灾安置场所的日常管理工作，确保救灾物资和避灾设施安全。

6.1.3   避灾安置场所使用单位应做好各类救灾物资管理，定期检查，及时更新、补充。

6.1.4   避灾安置场所的主体建筑、电线电路、消防设施等要定期检查维护，并予以记录。

6.1.5   避灾安置场所内应张贴悬挂有关图片资料、运行管理制度，或以展架、易拉宝等形式设置，宣传防灾减灾救灾科普知识。宣传资料、场所运行制度等标牌平时可统一存放于救灾物资储备室，灾时应及时取出设置于相应区域。

6.1.6   避灾安置场所应严格进行卫生、防疫和食品安全管理，及时医治或转送受伤、患病人员，防止疾病传播，保障群众身体健康。

6.2   启用管理

6.2.1   启用条件

符合下列条件之一的应及时启用避灾安置场所：

——当地人民政府发布自然灾害救助应急响应时；

——当地人民政府视情发布紧急转移指令时；

——人民群众生命财产面临威胁时；

——其他条件需要启用时。

6.2.2   启用方式

避灾安置场所的启用应参照《河南省自然灾害救助应急预案》《河南省人民政府办公厅关于加强避灾安置场所规范化建设的意见》等有关规定要求，及时启用，认真做好接收转移安置群众的各项准备工作。

6.2.3   服务保障

6.2.3.1   避灾安置场所启用后，避灾安置场所管理单位应实施对避灾安置人员的管理和服务，对避灾安置人员进行登记，做好食物等基本生活保障物资的发放、登记，安排好群众的基本生活，安抚受灾群众情绪，掌握避灾群众的动态，维护好避灾安置场所秩序。

6.2.3.2   避灾安置场所启用后，向转移安置群众提供的第一餐可为方便食品，之后避灾安置场所应自行选择方法制作热食，购买热食并提供。

6.2.4   响应终止

6.2.4.1   当地人民政府或有关部门发布撤离回迁指令后，管理服务人员应组织避灾人员有序撤离。

6.2.4.2   避灾人员撤离后，管理服务人员应及时对避灾安置场所物品、设施进行整理和补充。

6.3   标志管理

6.3.1   避灾安置场所建筑外墙应明显设置全省统一的“避灾安置场所”、“避灾安置中心”、“避灾 安置点”标识牌，便于引导群众转移安置。

6.3.2   通往避灾场所主要路口的醒目位置应设置全省统一的“县(市、区)、乡镇(街道)避灾安置中心、村(社区) 避灾安置点”指示牌。若该避灾安置场所为多个村(社区)提供服务保障，应在其建筑外墙、多个路口或路边建筑上设置引导路标，其标识牌、指示牌应表述为“XX(社区)、 XX(社区)避灾安置点”。

6.3.3 县(市、区)、乡(街道)级避灾安置场所名称统一为“相应级别辖区名称+避灾安置中心”，村(社区) 级避灾安置场所名称统一为“XX 村(社区) 避灾安置点”。辖区有 2 所以上避灾安置场所的，可以采用“辖区名+第一(第二、第三……) +避灾安置中心(点)”，或“辖区名+所在地点具体名称+避灾安置中心(点)”的方式命名。

6.3.4   避灾安置场所各功能分区和人员疏导的标牌、安全警示标志齐备明晰，符合 GB/T10001.1的要求， 在启用时及时将标识牌设置在相应位置。功能分区和人员疏导的标牌平时可统一存放于救灾物资储备室，灾时应及时取出设置于相应位置。

6.4   物资管理

6.4.1   物资购置

6.4.1.1   避灾安置场所内救灾物资应通过县级救灾物资储备库调运、各级人民政府采购等方式进行购置。

6.4.1.2   避灾安置场所内救灾物资购置经费保障应参照《河南省人民政府办公厅关于加强避灾安置场所规范化建设的意见》《河南省救灾物资储备管理办法》等有关规定要求。

6.4.2   物资发放

6.4.2.1   发放使用救灾物资时，应做到账目清楚，手续完备。台账内容要求具备使用时间、使用种类、使用数量等内容。避灾安置场所内救灾物资使用台账需与避灾安置场所启用记录相对应。

6.4.2.2   在确保质量的前提下，救灾物资的发放和使用，应做到用旧存新、用零存整，减少损耗和浪费。

6.4.2.3   避灾安置场所管理单位应对救灾物资使用者进行技术指导。

6.4.2.4   爱护救灾物资，使用者不应出售、出租和抛弃救灾物资。

6.4.3   物资补充

6.4.3.1   救灾物资每次使用后，需及时进行补充。

6.4.3.2   汛期(每年4月~10月) 使用后，应在2周内通过仓库调运、紧急采购等方式按储备要求补充到位。

6.4.3.3   其余时间应在3个月内补充到位。

6.4.4   报废处置

6.4.4.1   严重损坏或超过储备年限无法使用的救灾物资，避灾安置场所管理单位应及时向所属应急管理部门报告，经应急管理部门、财政部门、粮食物资部门审核批准后方可进行报废。对报废物资的处置(包括可利用部分的再利用等) ，可参照《河南省救灾物资储备管理办法》执行。

6.4.4.2   避灾安置场所内储备救灾物资报废处置的残值收入，按照国库集中收缴制度，全部上缴当地财政。镇(街) 、村(社区) 自行出资购买的避灾物资残值收入， 由乡镇介入指导，并按照相应制度进行处理。

结束语

综上我们可以得知，随着社会经济和人们生活水平的不断发展，城市安全逐渐受到广泛重视，应急避难场所的规划和建设成为城市社区发展中的重要组成部分。相关部门需要充分考虑社区周围的人口数量和密度、地形气候条件、建筑规模和密度等，科学合理地规划应急避难场所，遵循安全至上、分级实施、均衡配置、因地制宜等原则完善相应的设施和场地建设。

相信在共同努力下，应急避难场所综合信息管理服务系统能在灾害发生时，为应急指挥决策提供支撑，同时，可较好满足社区人民群众防灾避险和应急避难需求，最大限度保障社区人民群众生命安全，推动全社会防灾避险和应急避难能力迈上新台阶。

自然灾害多发频发重发是我国现阶段基本国情之一。据统计年鉴，新世纪以来我国大陆发生5.0级以上地震248次并造成人员伤亡达4.98×105人次，近10年城镇化进程加速，因地质、气象等自然灾害所致受灾人口累计超31.95×108人次。为应对日益严峻的自然灾害防治形势，党中央相继提出“总体国家安全观”、“两个坚持、三个转变”、“底线思维”等防灾减灾救灾相关思想论断，大力推动自然灾害防治体系与防治能力现代化建设，以防范化解综合灾害风险，有效处置灾害事故。